民资参与ppp政策加码 专家建议加快立法给吃定心丸
发布时间：2018-03-05 10:58:22
转自 证券日报 2018-03-02
全国“两会”即将召开，ppp发展将成关注点之一。自去年以来，ppp整体的政策基调不断趋严，其中一抹亮色是中央部委及地方大力推动民间资本参与。那么，目前民间资本参与ppp情况如何、还存在哪些困难和障碍？《证券日报》记者就相关问题特邀请了5位专家探寻下一步ppp发展的走向。
“近三年来，ppp发展比较迅速，围绕ppp模式产生的争议也比较多，从部委到地方政府出台了大量的政策。从鼓励、规范到防控地方政府债务，政策的剧烈变化对市场预期产生了比较大的影响。”财政部、发改委ppp专家库双库专家，北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理陈民表示，希望下一阶段ppp领域的发展，从政策和舆论环境上，各界能够给ppp适当的减负，使得ppp发展能够获得更大的灵活性和包容性。
“ppp是一项综合性改革，承载着重大的历史使命，放宽准入、打破垄断、鼓励竞争的创新机制充分激发各类社会资本活力，公共服务供给实现动能转换便是其中重要的一项。”如是金融研究院首席研究员、执行总裁朱振鑫说，过去三年的大力度推广使得ppp众所周知，但许多人对ppp的认识局限于融资上，未能关注到其承载的关于改革的重要使命。
财政部专家库专家、360金融ppp研究中心投资总监唐川表示，民间资本参与ppp项目有助于缓解地方政府债务压力，并可优化基础设施和公共服务品质，进而促进地区城镇化更为全面、稳定地发展。
吉林省财政科学研究所所长张依群指出，鼓励民间资本参与ppp更主要的意义在于可以有效实现政府资本与民间资本、社会资本相互融合发展，优化公共设施和服务项目的投资结构，有效促进政府投资项目决策的有效性、资本管理水平和运营能力效率的提高。
天津金融资产交易所总裁丁化美表示，目前，民间资本参与ppp的活力尚未得到充分释放，需要进一步优化营商环境提振民企信心，激发民间有效投资活力。
民企参与率有待提高
民间资本参与ppp情况如何？根据荣邦瑞明旗下的“ppp有例数据平台”监测，近三年ppp成交数据显示央企占比超过70%。不过，从行业角度来看，民企在旅游、医疗、养老、市政公用事业、生态环境、智慧城市等领域占比都在55%以上。
陈民表示，这说明民营资本参与城镇化投资的意愿还是比较强烈的，并且对于运营要求更高、需要更多创新的领域，具有一定的优势，发展环境也在向好的方向转化。
财政部发布的数据显示，截至2017年12月末，597个示范项目的签约社会资本共981家，其中民企占34.7%。对此，朱振鑫表示，如果按照项目规模，考虑到民企受制于融资规模，其参与项目的规模普遍不大。
财政部最新公布的第四批ppp示范项目显示，第四批396个示范项目，目前已落地247个，其中民营资本参与数量为143个，占全部已落地项目数量的58%；投资额为2428.97亿元，占全部已落地项目投资额的51%。
唐川表示，本次项目无论从数量上还是投资金额上，民企都略高于国企，从中可见目前管理层对民间资本参与ppp项目的鼓励以及对民企市场营销工作的支持。
面临多重障碍
民间资本参与ppp还有哪些困难和障碍？朱振鑫表示，民间投资进入ppp项目还是面临“玻璃门、弹簧门、旋转门”等多重障碍，加上民营企业相对弱势，难以从ppp项目竞争中取胜，政府契约意识淡薄、民间资本投资缺乏保障，从而导致民间资本在ppp项目中的参与率不高。
“目前，我国ppp由迅速扩张发展向有序规范发展转变，民间资本参与ppp意愿随着我国经济形势的不断改善有所提高，但制约民间资本参与ppp的因素很多。”张依群表示，政府对地方债务和金融风险防控能力让民间资本持有一定的观望态度，ppp项目资金运营和收益的稳定性是吸引民间资本参与的关键，并且ppp项目投资周期长形成的资本流动性不强影响民间资本参与度。
陈民认为，一些地方政府观念上的不平等，只愿与央企和地方国有企业合作的固有思维，限制了民营企业参与ppp项目建设，而且民间资本担忧地方政府信用问题，对进入ppp存有顾虑。
丁化美认为，由于缺乏统一立法，使得民营企业很难可持续地参与ppp。
唐川表示，整体而言，阻碍民间资本大范围参与ppp项目的障碍主要是融资成本高、融资难，导致了民营企业难以与国企竞争金额大、投资期限长的ppp项目。此外，ppp项目公司股权投资、债权投资在资本市场的退出路径尚不明确，也导致了民企的观望态度。目前ppp资产证券化和股权交易模式还在摸索的现阶段，民间资本难免会有些顾虑。
需加快立法进程
去年以来中央部委及地方政府加大了对民间资本参与ppp的扶持力度。去年11月28日，国家发改委出台文件指出，不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与ppp项目；财政部日前表示，下一步尚未签约的示范项目应坚持公开竞争性方式选择社会资本，保障各类社会资本平等参与，同等条件下优先选择民营企业合作。
从地方来看，河北省日前发文提出，通过公开招标等竞争性方式选择ppp项目的社会资本方，支持民间资本股权占比高的社会资本方参与ppp项目；江苏省发文提出，夯实鼓励民营资本优先参与ppp项目的制度保障，进一步降低民营资本参与ppp项目条件门槛；陕西省发文提出，遴选社会资本方时，同等条件下鼓励选择民间资本或有民间资本参与的联合体。
“提高民间资本参与ppp的积极性重点应该放在ppp的立法建设上，加快ppp立法进程，从法律层面规范ppp管理，增强政府在ppp中的公信力，给民间资本参与吃颗定心丸。”张依群指出，还应扩大政府ppp项目实施范围，适度放宽ppp项目准入门槛，稳定项目收益预期，让更多民间资本有资格、有能力参与ppp项目。
“结合当前民企参与ppp项目存在的痛点难题，为支持鼓励民企参与，首先需要关注的是营商环境的优化和诚信体系的构建，这是民企参与ppp项目的基本条件，需要加大开放力度，让民企有参与的资格。”朱振鑫表示，从发挥民企优势出发，结合项目特点，因地制宜，对民企参与不同项目提供不同类型的支持方式，并鼓励民企通过ppp模式盘活存量资产，免去参与繁杂的前期工作。
“要提升民间资本参与ppp项目的数量、占比，并激发民间资本参与意愿，政策扶持和金融市场扶持工作需要共同推进。”唐川预计，2018年，除了相应宏观政策、工作流程优化政策的完善之外，管理层也会在交易所资产证券化、债券产品，以及ppp股权交易层面研究出更实用、更可行的方案。
陈民说，在防范地方政府债务风险、去杠杆的大环境下，最重要的是做好政府信用和政府三大报表的管理，而不是针对ppp本身，在技术层面上反复地出各种各样越来越细化的政策来限制。
“调动民间资本参与ppp项目需要综合施策，打通融资梗阻，降低融资成本，对于实现ppp国家战略落地而言更为迫切。”丁化美表示，天金所通过与财政部ppp中心共同搭建ppp资产和交易平台，打造ppp生态联盟，已在推动ppp金融大市场建立的路上进行了务实探索。目前平台还将加快金融创新，进一步畅通民间资本融资渠道，助力ppp规范合规发展。
【作者：包兴安】